El Metro de Quito es un proyecto sólidamente estructurado y planificado

En estos días, al calor de las ofertas presentadas para la construcción de la Fase 2 del Metro de Quito, ha recobrado vigencia el debate sobre su pertinencia y sobre su solidez técnica. Periodistas, políticos y expertos de todo nivel, pero sobre todo ciudadanos a través de las redes sociales, se han pronunciado con posiciones de todo tipo: desde aportes técnicos propositivos para que la revisión de las ofertas permita avanzar en la ejecución del proyecto, hasta rechazos al proyecto cargados de subjetividad, pasando por preocupaciones legítimas y bien sustentadas.

Por esto, a continuación presento algunos argumentos frente a reiteradas preguntas o afirmaciones que aparecen en las redes:

1.     “el Metro no es ninguna solución para los problemas de movilidad o del tráfico en Quito”

El problema de la movilidad en Quito es un asunto muy complejo que no puede ser resuelto mágicamente de la noche a la mañana y requiere una propuesta integral y un direccionamiento estratégico. Por ello, el Metro nunca fue propuesto como esa solución mágica, sino como parte de un nuevo modelo de movilidad que debe atender desde la estructuración y ocupación del territorio y la distribución de los servicios, para reducir el número y la magnitud de los viajes (gestión de la demanda dicen los expertos), hasta la generación de alternativas, lo más sustentables posibles, para resolver las necesidades de desplazamiento (gestión de la oferta), donde el mejoramiento del transporte público, la promoción del transporte no motorizado y la optimización del uso de vehículos particulares y motos, constituyen los ejes de intervención. 

El Metro, como uno de los elementos del sistema integrado de transporte público, es la columna vertebral que consolida el tejido de una red de servicios longitudinales y transversales, algunos de ellos alimentadores y otros troncales, que abarcan no solo el hipercentro de la ciudad (entre la Villa Flora y la Y), sino también sus barrios periféricos e incluso las parroquias rurales y los cantones circunvecinos. 

Este concepto de sistema integrado, ha sido diseñado conceptualmente, ha venido siendo implementado en los hechos (ver el artículo “No se ha hecho nada en movilidad …” en este mismo blog) y se ha establecido legal e institucionalmente con la Ordenanza No. 194, sancionada en marzo del 2012,en cuyo artículo tercero señala que los componentes del sistema son el Metro, el Metrobús-Q (con sus corredores exclusivos) y las líneas convencionales.

En este esquema, el Metro tiene tres ventajas principales para la movilidad de la ciudad: (a) velocidad de desplazamiento en condiciones seguras, 34 minutos entre Quitumbe y El Labrador; (b) capacidad de pasajeros, con un piso de 400 mil y un techo de 600 mil, en la misma infraestructura, frente por ejemplo a los 250 mil del trole; y, (c) la liberación de capacidad vial en superficie para favorecer otros elementos del sistema, como los buses y articulados, las ciclovías o la ampliación de veredas. 

2.     “los estudios del Metro de Quito están mal hechos”

El proceso de planificación del Metro ha sido muy riguroso y de acuerdo a los estándares nacionales e internacionales para inversiones de este tipo; de hecho, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) lo declaró como proyecto prioritario y financió los estudios a través del Instituto Nacional de Preinversión (INP). 

Este proceso de planificación arrancó con una fase de prefactibilidad, donde se diagnosticó el problema, se evaluaron alternativas de solución, se desarrolló el concepto del sistema integrado de transporte público y se escogió el trazado de la primera línea del Metro para verificar su viabilidad como servicio de transporte y como obra de ingeniería; el resultado de esta fase se entregó y socializó ampliamente en junio del 2011. Luego de esta fase, se realizaron los estudios de ingeniería definitivos de la primera línea del Metro, a partir de un estudio profundo y de enorme detalle de las características del suelo y el subsuelo de Quito, incluyendo las variables urbanas, ambientales, patrimoniales y sociales; estos estudios, que sirvieron de base para los pliegos de contratación, fueron entregados en septiembre del 2012. 

Cabe señalar además que la organización que articuló toda la asistencia técnica para estos estudios fue Metro Madrid, que a la fecha de realización de los estudios era la empresa pública que más kilómetros de tren subterráneo había desarrollado en las dos décadas precedentes en el mundo occidental.  Vale mencionar que estos estudios, a más de la fiscalización propia del Municipio, fueron revisados por los equipos técnicos de la Corporación Andina de Fomento, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Europeo de Inversiones y el Banco Mundial, y por los propios consorcios interesados en participar en la construcción de la obra, que incluyen a muchas de las más grandes empresas constructoras de metros en el mundo, provenientes de España, Italia, Brasil, México y Corea. 

Con relación al costo de estos estudios, vale destacar que la inversión de casi 30 millones USD financiados por el Gobierno, equivalen a menos del 2% del valor total de la obra, lo que está dentro de los rangos de gasto normales en preinversión para este tipo de proyectos.

Todos estos hechos hablan de la responsabilidad con la que se manejó el tema y contradicen esa afirmación inicial. 

3.    “los estudios han subestimado los costos”

Aseveración precipitada.  Hay que esperar responsablemente que la comisión encargada de la evaluación de las ofertas termine su trabajo.  En este sentido, debe aclararse en primer lugar que el precio referencial (ver Tabla No. 1) no fue resultado de una adivinanza, sino de un análisis de precios unitarios y de cantidades de obra, a partir de los diseños de ingeniería definitivos.  Por ello, la comisión debe revisar rubro por rubro y precio unitario por precio unitario de todas las ofertas, para identificar los ítems que han provocado la elevación del monto total.

De mi modesta experiencia con proyectos grandes, es probable que hayan tres o cuatro rubros que tienen esa característica y que son susceptibles de ser reevaluados, a fin de ajustar los valores inicialmente consignados; se lo ha hecho en otros contratos y es una obligación hacerlo con este, poniendo todas las alternativas sobre la mesa, incluyendo la elevación no justificada de algunos rubros por parte de los oferentes, aprovechando el clima generado por los propios voceros de los contratistas y de expertos que se han encargado de enrarecer el ambiente con declaraciones desafortunadas, que alientan a los oferentes a subir de precio, en desmedro de los intereses de la ciudad y el país.

Tabla No. 1

Componentes de los costos del Metro, según los precios referenciales

Componente	Costo (USD)	%
Fase 1	87.200.000	5,81
Fase 2	1.097.100.000	73,14
Trenes	193.000.000	12,87
Gerencia	16.000.000	1,07
Fiscalización	30.000.000	2,00
Expropiaciones y escombreras	19.700.000	1,31
Otros y ajustes	56.935.000	3,80
Total	1.499.935.000	100,00

Para destacar la validez de lo expresado, es conveniente traer a colación dos hechos concretos sobre este mismo proyecto.  El primero, la oferta ganadora para la construcción de la Fase 1 presentó un valor de 86 millones de dólares, pero luego del análisis de la oferta y la negociación con el futuro contratista, se llegó a un precio contractual de 76 millones; es decir un 12% menos.  Lo segundo, en la licitación para la provisión de los trenes, sobre un precio referencial de 193 millones, se terminó adjudicándola en 183 millones; es decir un 5% menos.

En esta misma línea de respuesta, otro de los argumentos que se ha esgrimido es que en varias ciudades de la región, los metros son más caros que lo proyectado y se pone de ejemplo los casos de Panamá y Lima.  No son casos comparables pues, para acortar los plazos, en el primer caso es un contrato “llave en mano” y en el segundo el contratista debe buscar el financiamiento.  Quito optó por un modelo de gestión distinto, responsabilizándose por los estudios de detalle y el financiamiento, para abaratar los costos.  Esta es una condición muy importante que hace diferentes los escenarios.

Finalmente, es factible realizar ajustes técnicos que permitan optimizar el proyecto técnico lo que podría reducir su costo para asegurar su viabilidad financiera.

4.    “también hay una subestimación de los plazos”

Ninguno de los revisores de los estudios, ni los oferentes han cuestionado el plazo de construcción de 36 meses establecido en los estudios; lo que ha hecho la actual administración es ampliar el plazo contractual a 42 meses, incluyendo en él los 6 meses de “pruebas de integración” y “pruebas de marcha en blanco” (operación de toda la línea incluido el material móvil), que antes no se consideraba, toda vez que estas pruebas sin ser responsabilidad del contratista (sino del futuro operador), si requieren de su colaboración.

En ningún caso contradice el plazo de construcción original; es más, en los pliegos se establece que ese plazo es fijo y corresponde a la gerencia del proyecto y a la fiscalización del contrato ver que esto se cumpla cabalmente. 

 5.    “la tarifa planteada no es real y debería ser de más del doble o el triple”

Otra afirmación sin fundamento. Como se puede ver en los estudios hechos públicos en septiembre del 2012, con la tarifa de $0,45 propuesta se cubren los costos operativos del personal, la energía, el mantenimiento y la gestión administrativa, generándose incluso un superávit que permitiría una reserva para nuevas inversiones.  La comparación con los costos en otros países no es una buena referencia, porque los costos de personal, administración y energía, que sumados representan la mayor parte de la operación, son diferentes. 

Además, el valor de la tarifa depende de la demanda atendida; así, el mismo metro que transporta 200 mil personas es más costoso per cápita que aquel que transporta 400 mil. Aquí es claro que para que esto ocurra, no se puede entender el Metro aisladamente del resto del sistema integrado de transporte público, ya que el rediseño de los servicios troncales (los de los corredores exclusivos) y de las líneas convencionales, es una condición necesaria, no solo para garantizar las demandas de viajes en el Metro, sino para aprovechar al máximo sus ventajas en cuanto a tiempos de viaje y capacidad de transporte. 

Los datos señalan que en los 30 años de operación contemplados en el análisis, con esa tarifa y los ajustes que deben hacerse en el tiempo, indicados en los estudios, los ingresos por tarifas y otros (explotación comercial de las estaciones o venta de certificados de reducción de emisiones, por ejemplo), alcanzarían los 812 millones de dólares, frente a los 509 millones de los costos. 

Una última consideración: ni aquí ni en ninguna parte del mundo la tarifa cubre los gastos de inversión de sistemas de transporte de alta capacidad; esta es una inversión social para atender una necesidad primordial de la gente, tal como un hospital o una escuela.

6.     “el proyecto es muy caro y bordeará al menos los tres mil millones de dólares”

Ni siquiera con la oferta más cara de las cuatro presentadas (ver Tabla No. 2) se llegaría a la cifra de tres mil millones de dólares, por lo que argumentar a partir de eso es una aventura; estoy seguro que si se analizan responsablemente las ofertas y se negocia apropiadamente con la mejor de ellas, los costos finales distarán de esa cifra y estarán más próximas a la originalmente planificada; habida cuenta de la calidad del estudio de ingeniería y del nivel de detalle demandado para la presentación de los costos, que es un elemento que cuidadosamente se incorporó en los pliegos justamente para permitir ese análisis y negociación. 

Tabla No. 2

Análisis preliminar de las ofertas presentadas para la construcción de la Fase 2 del Metro

No hay que alentar a que los precios suban; por el contrario, lo responsable con los intereses de la ciudad y del país es generar un ambiente adecuado para negociar a la baja.  Por otro lado, sobre la magnitud de la inversión, lo caro o barato no puede pensarse solamente en términos económicos o financieros, sino que tiene que incorporarse una visión de rentabilidad social.  Afortunadamente el Gobierno y la SENPLADES piensan de esta manera; por ello han decidido apoyar la planificación y construcción de este proyecto considerando, además de la indudable mejora de la calidad de vida de todos los quiteños, los efectos fiscales positivos que tendrá el ahorro en subsidios a los combustibles fósiles y en la importación de rubros como las llantas y los impactos positivos sobre la matriz energética y la calidad del aire de Quito. 

Esa visión de no hacer las cosas porque son muy caras, no se compadece con la necesidad imperiosa de atender este tema y los beneficios sociales que acarrea esta solución. 

Finalmente, sobre la responsabilidad del gasto, por si alguien cree que el Municipio no lo puede afrontar: según el Código de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP) instrumento aprobado por este Gobierno, el indicador de deuda sobre ingreso total, en el año más difícil del endeudamiento del Metro, apenas rebasa el 100%, cuando el límite legal es del 200%; y, el indicador servicio de deuda sobre ingresos totales sin financiamiento llega al 12% en el año más difícil, frente al 25% establecido como límite legal. Es más, las condiciones de financiamiento alcanzadas (ver Tabla No. 3) son muy favorables para poder estructurar la base financiera municipal y del gobierno de manera oportuna.

Tabla No. 3

Condiciones del financiamiento para el Metro de Quito

Fuente (banco)	Monto (millones USD)	Tasa de interés anual (%)	Plazo de gracia (años)	Plazo de pago (años)	Titular de la deuda
Europeo de Inversiones (BEI)	259	2,0866	5	15	Gobierno
Interamericano Desarrollo (BID)	200	2,6146	13	12	Gobierno
Andina de Fomento (CAF)	250	2,4695	3	12	Gobierno
Mundial (BM/BIRF)	200	0,9296	15	15	Municipio
del Estado (BdE)	152	7,8194	3	12	Municipio
Titularización NAIQ	80	2,2080		16	Municipio
Proveedores material móvil	193	8,5000	5	15	Municipio

En otras palabras, claro que tres mil millones son bastante, pero una adecuada gestión política y un manejo administrativo responsable, como el realizado por la anterior administración, permitirán estar lejos de esa cifra y manejar el Municipio con una profunda visión social, sin asustarse ni asustar, realizando las tareas para las cuales están electos los gobernantes.

Hay otras afirmaciones, rechazos al proyecto cargados de subjetividad, que no hemos topado porque son estériles para la construcción de la ciudad y poco relevantes para el debate.  Pese a ello, espero que estas respuestas contribuyan a una discusión más objetiva sobre este problema.